Правильная организация системы органов государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствуют успешному функционированию данного института.
Итак, для осуществления государственного финансового контроля необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих мероприятий. Одним из таких органов в настоящее время является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФСФБН), или Росфиннадзор.
Росфиннадзор был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 . ФСФБН создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.
Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях более эффективного осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФСФБН находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим нередко возникает вопрос о степени независимости Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы полагают, что ФСФБН осуществляет внутриведомственный контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства . Представляется, такая позиция необоснованна, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. , органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственной власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФСФБН, однако это представляется важным для любой организации, основная же деятельность Службы связана с проведением внешнего финансового контроля. Нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» . Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.
Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ. Статья 152 БК РФ определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а ст. 164 относит Службу к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе ФСФБН. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. Глава 26 раздела IX БК РФ посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в ст. 266 ФСФБН названа среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. В ст. 268 БК РФ определено, что Служба «осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов», а также «вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств».
Надо заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях более подробной регламентации деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности.
Кроме БК РФ, назовем также Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В п. 2 ст. 22 указанного Закона закреплено, что органами валютного контроля в РФ являются «Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ». Таким органом в соответствии с вышеобозначенным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. и является ФСФБН. В соответствии с п. 5 ст. 22 Закона она наделена полномочиями по контролю за «осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами». Важно, что в данном Законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного Закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.
Обратим внимание на некоторые важные организационные аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных актах различного уровня. В Положении о ФСФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФСФБН. Структуру центрального аппарата ФСФБН составляют управления (согласно Постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименования управлений позволяют составить представление о содержании деятельности Службы.
В каждом федеральном округе РФ созданы специальные совещательные органы - методические советы ФСФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет более эффективно принимать решения на уровне центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами, и затем на уровне отдельных территориальных управлений .
Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФСФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФСФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. В целом отмечается, что ФСФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ .
--------------------------------
<11>
Отметим, что ФСФБН вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФСФБН от 10 ноября 2004 г. № 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФСФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы» <12>, Приказ ФСФБН от 17 ноября 2004 г. № 102 «О должностных лицах ФСФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях» <13>. Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы.
--------------------------------
<12> Приказ ФСФБН от 10 ноября 2004 г. № 99 «О полномочиях руководителей территориальных управлений ФСФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы».
<13> Приказ ФСФБН от 17 ноября 2004 г. № 102 «О должностных лицах ФСФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях».
Отметим, что вопрос издания Росфиннадзором актов, дающих толкование каким-либо нормам права, представляется достаточно спорным, однако такие акты существуют. Например, письмо ФСФБН от 23 ноября 2004 г. № 43-01-09-25/1644 содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями. Данное письмо ФСФБН может быть рассмотрено как акт, содержащий нормы права и имеющий обязательную силу. С нашей точки зрения, издание таких актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще реально оценить сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.
Изучая вопросы взаимоотношений Службы с иными органами государственной власти, заметим, что в этой сфере возникает множество проблем. Ввиду отсутствия ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и, напротив, дублирование функций различными органами. Остановимся лишь на двух проблемах: взаимодействии Росфиннадзора со Счетной палатой РФ и взаимоотношениях ФСФБН с Министерством финансов РФ.
Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия ФСФБН и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними . Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФСФБН.
Чрезвычайно важно и взаимодействие ФСФБН и Министерства финансов РФ. В связи с тем что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается в основном на Министерство финансов РФ. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство финансов РФ должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то что ФСФБН находится в ведении данного министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 г., состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.
Итак, ФСФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия в финансово-бюджетной сфере. Сложно сделать однозначный вывод о ее роли в системе органов финансового контроля федерального уровня. Важной характеристикой Службы является то, что ее деятельность распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сферах. ФСФБН, таким образом, обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.
Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и место Росфиннадзора в отношениях со Счетной палатой РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам и по видам их деятельности, так и по формам проводимых контрольных мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов отражаются на эффективности финансового контроля.
Т.о. необходимо отметить, что, несмотря на относительно недолгий период существования, ФСФБН ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в сфере соблюдения бюджетного и валютного законодательства. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля, как Росфиннадзор, и действенность проводимых им мероприятий, можно отметить ряд положительных моментов.
Во-первых, впервые в системе федеральных органов исполнительной власти создан обособленный орган, основной задачей которого является именно финансовый контроль в бюджетной и валютной сферах. Вплоть до 2004 г. данные задачи возлагались на департаменты внутри Министерства финансов РФ, что вызывало сомнения в объективности проводимых мероприятий. Во-вторых, Росфиннадзор обладает развитой системой территориальных органов, которые действуют в рамках общего плана, утверждаемого ежегодно. Таким образом, финансово-бюджетный и валютный контроль проводятся в масштабе всей страны. В-третьих, деятельность ФСФБН достаточно регламентирована и осуществляется в соответствии с ежегодным планированием. В соответствии с официальной статистикой мероприятия Службы достигают необходимого результата и способствуют выявлению различных правонарушений в области федерального бюджета и в валютной сфере. Отметим также, что в 2006 г. Министерство финансов РФ высоко оценило работу Росфиннадзора, охарактеризовав ее как успешную.
С другой стороны, существуют и отрицательные моменты. Во-первых, это недостаток нормативного регулирования деятельности Росфиннадзора и отсутствие необходимых процедур для эффективной работы. Необходимо законодательно определить место и роль каждого органа государственного финансового контроля в единой системе, выработать общие принципы и методологическую базу их деятельности, обеспечить механизмы согласованного функционирования. Функции и статус ФСФБН нуждаются в конкретизации и уточнении. Во-вторых, остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий с другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия с ними. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания Единой концепции и системы государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Нужно сказать, что эффективное взаимодействие необходимо с органами финансового контроля как федерального, так регионального и местного уровня. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами в системе органов государственной власти.
Названные проблемы характерны для всех финансово-контрольных органов РФ на данном этапе развития. Их решение должно осуществляться на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами, при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений.
В 2006 г. Росфиннадзором был разработан проект единых стандартов государственного финансового контроля для контрольных органов исполнительной власти, однако для их принятия необходимо внести поправки в БК РФ.
Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативного регулирования полномочий Росфиннадзора имеют значение для выработки единой концепции финансового контроля в Российской Федерации.
Ранее в соответствии со ст. 48 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 1998 г. Счетная палата автономного округа являлась контрольно-ревизионным органом при Государственной Думе автономного округа. Теперь, согласно ст. 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 мая 1998 г. № 31-ЗАО «О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа», она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Государственной Думой автономного округа и ей подотчетным. В своей деятельности Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
Закон ЯНАО от 03.03.2008 № 2-ЗАО «О бюджетном процессе в Ямало – ненецком автономном округе» //Красный Север, № 44/1 (спецвыпуск № 22), 07.03.2008 регулирует отдельные отношения, связанные с составлением, рассмотрением проекта окружного бюджета, проекта бюджета Окружного фонда обязательного медицинского страхования автономного округа, утверждением и исполнением окружного бюджета, бюджета Окружного фонда обязательного медицинского страхования автономного округа, составлением, рассмотрением и утверждением участниками бюджетного процесса в автономном округе бюджетной отчетности, осуществлением участниками бюджетного процесса в автономном округе государственного финансового контроля, а также определяет полномочия участников бюджетного процесса в автономном округе.
Отношения, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов из окружного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории автономного округа, а также с предоставлением отдельных видов межбюджетных трансфертов из местных бюджетов другим бюджетам и окружному бюджету, иные межбюджетные отношения в автономном округе данным Законом не регулируются.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
